بودجهریزی در بخش عمومی ناظر بر پیشبینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریتها و وظایف دولت است. در این تعریف، اطلاعات بودجهای بازتاب مالی و اعتباری تصمیمهای اجرایی و محدوده بودجهریزی مترادف یا منطبق با چارچوب فعالیتهای دولت است.
بودجه کل کشور از دو بخش «بودجه عمومی دولت» و «بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» تشکیل میگردد. بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۶/۵,۱۰۲ هزار میلیارد ریال است که نسبت به سال ۱۳۹۰ از رشدی معادل ۴/۰ درصد برخوردار است. بودجه عمومی دولت از حیث منابع و مصارف بالغ بر ۱/۱,۶۴۱ هزار میلیارد ریال و بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بالغ بر ۳,۶۵۱ هزار میلیارد است و نشان میدهد بودجه عمومی دولت نسبت به سال ۱۳۹۰، ۳/۳ درصد کاهش یافته و بودجه شرکتهای دولتی بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از رشدی معادل ۸/۲ درصد برخوردار بوده است (جدول ۱).
جدول ۱٫ خلاصه بودجه کل کشور از حیث منابع و مصارف (هزار میلیارد ریال)
عنوان | قانون بودجه سال ۱۳۹۰ | لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ | درصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰ |
بودجه عمومی دولت | ۲/۱,۶۹۷ | ۱/۱,۶۴۱ | ۳/۳- |
بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت | ۶/۳,۵۵۰ | ۰/۳,۶۵۱ | ۸/۲ |
کسر میشود ارقام دو بار منظور شده | ۹/۱۶۳ | ۵/۱۸۹ | ۶/۱۵ |
بودجه کل کشور | ۹/۵,۰۸۳ | ۶/۵,۱۰۲ | ۴/۰ |
نمودار ۱٫ منابع عمومی لایحه سال ۱۳۹۱، اندازه کل: ۱۴۴۱(ارقام به هزار میلیارد ریال)
نمودار ۲٫ تصویر مصارف عمومی لایحه سال ۱۳۹۱، اندازه کل: ۱۶۴۱(ارقام به هزار میلیارد ریال)
اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ با رقم ۳۸۲ هزار میلیارد ریال، نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ (۳۵۰ هزار میلیارد ریال) از رشد ۹ درصدی برخوردار است و سهم آن نسبت به بودجه عمومی ۲۳ درصد است. ۵۷ درصد از اعتبارات طرحهای عمرانی مربوط به طرحهای ملی، ۲۱ درصد مربوط به ردیفهای متفرقه و ۲۲ درصد مربوط به طرحهای استانی است.
اعتبارات ردیفهای متفرقه در سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۹/۲۴۲ هزار میلیارد ریال پیشبینی شده است که در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۰ از کاهشی معادل ۷/۳۳ درصد برخوردار میباشد. به عبارت دیگر اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای ردیفهای متفرقه در سال ۱۳۹۱ نسبت به سال ۱۳۹۰ کاهش یافته و به ترتیب دارای رشد منفی ۹/۳۳ و ۳/۳۳ درصد است (جدول ۲).
جدول ۲٫ ترکیب اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای ردیفهای متفرقه(هزار میلیارد ریال)
عنوان | قانون بودجه سال ۱۳۹۰ | درصد از کل | لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ | درصد از کل | درصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰ |
اعتبارات هزینهای | ۹/۲۴۶ | ۴/۶۷ | ۳/۱۶۳ | ۲/۶۷ | ۹/۳۳- |
اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای | ۳/۱۱۹ | ۶/۳۲ | ۶/۷۹ | ۸/۳۲ | ۳/۳۳- |
جمع | ۲/۳۶۶ | ۱۰۰ | ۹/۲۴۲ | ۱۰۰ | ۷/۳۳- |
این بخش از بودجه کل کشور با اعتباری معادل ۹/۳,۶۵۰ هزار میلیارد ریال مربوط به تصدیهای دولتی است که از سه گروه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت تشکیل شده است. این اعتبارات در سال ۱۳۹۱ حدود ۸/۶۷ درصد از بودجه کل کشور را به خود اختصاص داده و از رشدی معادل ۸/۲ درصد نسبت به سال ۱۳۹۰ برخوردار بوده است. بیشترین اعتبار متعلق به شرکتهای دولتی است که در سال ۱۳۹۱ فقط رشدی معادل ۵/۰ درصد داشتهاند. (جدول ۳)
جدول ۳٫ بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت(هزار میلیارد ریال)
عنوان | قانون بودجه
سال ۱۳۹۰ |
لایحه بودجه
سال ۱۳۹۱ |
درصد رشد لایحه ۱۳۹۱ به قانون ۱۳۹۰ |
شرکتهای دولتی | ۱/۳,۳۱۹ | ۱/۳,۳۳۵ | ۵/۰ |
بانکها | ۳/۱۹۴ | ۱/۲۷۵ | ۶/۴۱ |
مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت | ۲/۳۷ | ۷/۴۰ | ۴/۹ |
جمع | ۶/۳,۵۵۰ | ۹/۳,۶۵۰ | ۸/۲ |
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ فرض شده تولید نفت خام ۰۵/۴ میلیون بشکه در روز و تولید میعانهای گازی ۴۳۰ هزار بشکه در روز و قیمت هر بشکه نفت خام و میعانهای گازی ۸۵ دلار و نرخ برابری دلار معادل ۱۱۵۰۰ ریال و صادرات نفت خام ۳۴/۲ میلیون بشکه در روز و صادرات میعانهای گازی ۳۹۸ هزار بشکه در روز باشد. با این فروض، ارزش صادرات نفت خام و میعانهای گازی ۹۵/۸۴ میلیارد دلار خواهد شد. همچنین بازپرداخت بیع متقابل نفتی و گازی ۶/۳ میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. در نتیجه صادرات نقدی نفت و میعانهای گازی ۳۵/۸۱ خواهد شد (جدول ۴).
در بند «۱-۱» ماده واحده ۵/۱۴ درصد ارزش صادرات نفت خام و میعانهای گازی به شرکت ملی نفت ایران اختصاص داده شده است. در نتیجه مطابق جدول ۳ سهم شرکت نفت با احتساب بیع متقابل نفتی و گازی ۸۰/۱۱ میلیارد دلار و بدون آن ۲/۸ میلیارد دلار خواهد شد.
جدول ۴٫ ارزش نفت خام و میعانهای تولیدی در بودجه (ارقام به میلیارد دلار)
عنوان | قانون بودجه سال۱۳۹۰ | لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ |
صادرات نفت خام و میعانهای گازی | ۴۵/۸۱ | ۹۵/۸۴ |
بیع متقابل نفتی و گازی | ۶/۳ | ۶/۳ |
صادرات نقدی نفت خام و میعانهای گازی | ۸۵/۷۷ | ۳۵/۸۱ |
حداقل سهم صندوق توسعه ملی (۲۳ درصد صادرات نقدی) | ۵۷/۱۵ | ۷۱/۱۸ |
سهم شرکت ملی نفت ایران (۵/۱۴ درصد صادرات نقدی منهای بیع متقابل) | ۶۹/۷ | ۲/۸ |
مانده وجوه حاصل از صادرات نقدی نفت خام و میعانهای گازی | ۵۹/۵۴ | ۴۴/۵۴ |
واریز به ردیف ۲۱۰۱۰۱ | ۵۳ | ۶۴/۵۱ |
واریز به ردیف ۲۱۰۱۰۹ | ۳۹/۱ | ۴۵۲/۱ |
منابع قابل تخصیص به بند «۱-۲» و حساب ذخیره ارزی | ۲/۰ | ۳۵/۱ |
مأخذ: محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس.
طبق بند «۱» جزء «ح» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه تعیین مبلغ واریزی صندوق توسعه ملی در بودجه عمومی کل کشور ضروری است. این الزام قانونی در لایحه بودجه سال۱۳۹۱ کل کشور رعایت نشده و تنها در پاورقی جدول ۳ ماده واحده سهم صندوق توسعه ملی ۷۵/۱۳ میلیارد دلار درنظر گرفته شده است. این درحالی است که محاسبات نشان میدهد حتی با فرض لایحه یعنی صادرات ۳۴/۲ میلیون بشکه در روز نفت خام و ۳۹۸/۰ میلیون بشکه میعانهای گازی و کسر ۶/۳ میلیارد دلار بازپرداخت بیع متقابل گازی و نفتی و قیمت هر بشکه نفت ۸۵ دلار مجموع منابع حاصل از خالص صادرات نفت ۳۵/۸۱ میلیارد دلار شده که ۲۳ درصد آن ۷۱/۱۸ میلیارد دلار خواهد شد.
در جزء «ژ» بند «۱-۱»، بند «۵-۲»، بند «۶-۳» و بند «۱۹-۱۵» ماده واحده جواز برداشت از صندوق توسعه ملی صادر شده است. جزء «ژ» بند «۱-۱»، جواز پرداخت تسهیلات به پیمانکاران خصوصی و سرمایهگذاران غیردولتی طرحهای نفت و گاز را مطرح کرده است. بند «۶-۳«، مبلغ دو میلیارد دلار تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای حملونقل بهویژه حملونقل عمومی و قطارهای شهری اختصاص داده و جواز پرداخت تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای توسعه مترو، قطارهای شهری و حملونقل عمومی و تأسیسات آب و فاضلاب شهری و سایر طرحها و پروژهها را مطرح کرده است. این امر ضمن مغایرت با ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه خطر باز شدن باب تعیین تکلیف برای صندوق توسعه ملی ضمن قانون بودجه و تغییر اساسنامه صندوق را در سالهای بعد به همراه خواهد داشت.
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ تمام منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانهای گازی به قیمت ۸۵ دلار در بین شرکت ملی نفت ایران، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی توزیع شده است. علاوهبر این بند «۱-۲» ماده واحده مازاد درآمدهای نفتی نسبت به قیمت ۸۵ دلار را بین شرکت ملی نفت ایران و هیئت وزیران توزیع کرده و اساساً وجوهی برای واریز به حساب ذخیره ارزی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ باقی نخواهد ماند. این درحالی است که حساب ذخیره ارزی طبق قانون نفت و ماده (۸۵) قانون برنامه پنجم توسعه برای جلوگیری از آثار نوسانات قیمت نفت بر ثبات بودجه تشکیل شده و در شرایط تحریم اقتصادی کشور داشتن پشتوانه ثبات بخش برای بودجه کشور ضروری است.
طبق ماده (۱۲) قانون هدفمند کردن یارانهها دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجرای این قانون را در قالب قوانین بودجه سنواتی به مصارف پیشبینی شده اختصاص دهد. این اعتبارات باید در چهار ردیف مستقل در لایحه بودجه سنواتی (یک ردیف درآمدی و سه ردیف هزینهای برای مواد (۷)، (۸) و (۱۱)) درج شود. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ همانند قانون بودجه سال ۱۳۹۰، در احکام ماده واحده دولت اجازه خواسته است تا سهم مصارف ماده (۱۱) ـ یعنی استفاده از ۲۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون برای جبران آثار افزایش قیمتها بر اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای دولت ـ را به سهم ماده (۷) یعنی پرداخت نقدی یارانهها اضافه کند.[۱] اما در ردیفهای بودجهای، دولت در پیوست شماره ۳ لایحه بودجه (بودجه شرکتهای دولتی، بانکهای مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت)، ذیل ردیف شماره ۲۹۵۳۳۰، درآمد و هزینه سازمان هدفمند کردن یارانهها را صرفاً ۳۱ میلیارد ریال (یعنی حدود ۳ میلیارد تومان) درج کرده است. بدین ترتیب لایحه بودجه عملاً در مورد سیاست دولت در اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها در سال ۱۳۹۱ مسکوت است. لازم بهذکر است که در مورد کلیه ارقامی که تحت تأثیر تصمیمات مربوط به هدفمند کردن یارانهها قرار میگرفتند این قاعده رعایت شده است. بهعنوان مثال رقم پیشبینی شده برای مالیات بر فروش فرآوردههای نفتی ـ مالیات بنزین به میزان ۲۰ درصد قیمت مصوب (ردیف ۱۱۰۵۱۰ جدول شماره ۵ لایحه) برمبنای قیمت بنزین هر لیتر ۱۰۰۰ ریال پیشبینی شده است (این رقم از ۱۶۰۰۰ میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ به ۵۴۰۰ میلیارد ریال در لایحه بودجه ۱۳۹۱ کاهش پیدا کرده است).
یکی از ویژگیهای لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ اجازه انتشار حجم عظیم اوراق مشارکت ارزی و ریالی به دولت و شرکتهای دولتی است (جدول ۵).
جدول ۵٫ انتشار انواع اوراق مشارکت در لایحه بودجه ۱۳۹۱ کل کشور
بند | موضوع | دستگاه | مبلغ | ضمانت کننده |
جزء «۱» بند «۱» | انتشار اوراق مشارکت ارزی، ریالی و صکوک نفتی | شرکتهای تابعه وزارت نفت | ۵ میلیارد دلار | بازپرداخت اصل و سود از محل منابع داخلی شرکتها |
«۱۱-۱» | طرحهای انتفاعی دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی (اوراق مزبور قابل واگذاری به پیمانکاران، مشاوران و سازندگان نیز میباشد) | شرکتهای وابسته و تابعه وزارتخانههای نفت، راه و شهرسازی، دفاع و پشتیبانی از نیروهای مسلح، ارتباطات و فناوری اطلاعات و صنعت، معدن و تجارت | ۴۰۰ هزار میلیارد ریال | تضمین بازپرداخت اصل و فرع توسط بانکهای عامل |
«۱۱-۲» | انتشار اوراق مشارکت | شرکتهای تابعه و وابسته وزارت راه و شهرسازی | ۲۰ هزار میلیارد ریال | بازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت |
«۱۱-۳» | تکمیل طرحهای آبهای مرزی و مشترک | شرکتهای تابعه و وابسته به وزارت نیرو | ۳۰ هزار میلیارد ریال | بازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت |
«۱۱-۴» | اجرای طرحهای بخشهای آب، نیرو و کشاورزی و منابع طبیعی | دولت | ۲۰ هزار میلیارد ریال | بازپرداخت اصل و سود با تضمین دولت |
«۱۱-۵» | انتشار اوراق مشارکت | شهرداریها و سازمانهای وابسته | ۷۰ هزار میلیارد ریال | تضمین اصل و سود توسط شهرداریها |
«۱۱-۶» | اجرای طرحهای قطارهای شهری | شهرداریها | ۱۶ هزار میلیارد ریال | تضمین اصل و سود به نسبت ۵۰ درصد دولت و ۵۰ درصد شهرداریها |
«۱۹-۱۶» | انتشارات اسناد خزانه اسلامی برای تسویه بدهی دولت بابت طرحهای تملک داراییهای سرمایهای به طلبکاران | دولت | بدون سقف |
در قانون بودجه سال ۱۳۹۰، منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی بیش از حد به مبلغ ۲۹۰,۰۰۰ میلیارد ریال در ردیفهای بودجه و ۱۳۹,۸۰۰ میلیارد ریال در احکام بودجه پیشبینی شد درحالی که عملکرد ۹ ماهه فقط ۳۹,۱۷۶ میلیارد ریال بوده است. با اینحال، دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ برای این منابع ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال در ردیفها و ۱۰۰,۱۷۵ میلیارد ریال در احکام ماده واحده بابت تعهدات و بدهیهای دولت و هزینهها پیشبینی کرده (درحالی که در چندین حکم نیز مبلغ آن مشخص نیست) که تحقق این منابع بسیار دور از انتظار است. این ارقام برخلاف قواعد بودجهریزی و بهویژه اصل پنجاهوسوم قانون اساسی در سرجمع بودجه عمومی بهعنوان پرداخت تعهدات دولت منظور نشده است.
در چندین بند از احکام لایحه، مفاد قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی کنار گذاشته شده است. ازجمله مسئولیتهای هیئت واگذاری و سازمان خصوصیسازی در فرآیند واگذاری که طبق مواد (۱۷) تا (۲۷) این قانون و نیز نحوه مصرف وجوه حاصل از واگذاری که طبق ماده (۲۹) این قانون، به پشتوانه سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری، معین شده است.
شرکتهای دولتی در لایحه سال ۱۳۹۱ علاوهبر ۴۰ درصد سود سهام عملکرد سال مالی ۱۳۹۰ و مالیات معوقه خود باید ۴۰ درصد سود علیالحساب و مالیات علیالحساب سال مالی ۱۳۹۱ خود را نیز بپردازند. مجموع پرداختیهای این شرکتها بابت کلیه مالیاتها و سودها طبق قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۱۵۲,۹۱۲ میلیارد ریال بوده که در ۹ ماهه فقط حدود ۴۳,۹۳۷ میلیارد ریال (حدود ۲۹ درصد) عملکرد داشته و در سال ۱۳۹۱ به ۱۵۶,۱۴۴ میلیارد ریال افزایش یافته است. دریافت این میزان مالیات و سود علیالحساب و افزایش هزینههای این شرکتها بهخاطر قانون هدفمند کردن یارانهها میتواند فشار زیادی به آنها تحمیل کرده و جذابیت آنها را برای واگذاری از بین ببرد.
منابع و مصارف بودجه شرکت «سازمان هدفمندسازی یارانهها» متناسب با قانون هدفمند کردن یارانهها در بودجه پیشبینی نشده است.
منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی یکی از مهمترین منابع بودجه عمومی دولت است که باید منطبق با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی و قانون برنامه پنجم توسعه دریافت شده و به مصرف برسد. این وجوه بهدلیل اینکه درواقع، سرمایه دولت در این شرکتها را کاهش میدهد بهعنوان واگذاری دارایی مالی در بودجه عمومی دولت ثبت میشود. اگر این وجوه برای پرداخت بدهیهای دولت استفاده شود با استفاده از آن، دولت درواقع تملک دارایی مالی انجام داده است. بنابراین منابع حاصل از واگذاری سهام دولتی و مصارف آن لازم است در ردیفهای بودجه عمومی دولت ثبت شود تا طبق اصل پنجاهوسوم قانون اساسی همه پرداختها و دریافتهای دولت در خزانه متمرکز شود، اما دولت در مورد منابع و مصارف مربوط به واگذاری سهام در لایحه سال ۱۳۹۱ بهگونهای عمل کرده است که همه وجوه طبق اصل پنجاهوسوم قانون اساسی در بودجه درج نشده است.
در جدول شماره ۵ لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ که منابع بودجه عمومی را نشان میدهد، در بند «۵» قسمت سوم، منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی در ردیف ۳۱۰۵۰۰ درج میشود. منابع این بند باید طبق قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی و قانون برنامه پنجم توسعه دریافت شده و طبق همین قوانین بهویژه ماده (۲۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم به مصرف برسد.
منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۲۹۰,۰۰۰ میلیارد ریال به تصویب رسید که مجلس شورای اسلامی در افزایش این رقم بسیار نقش داشت. این رقم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ بهطور ظاهری به ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال کاهش یافته است (جدول ۶). زیرا هرچند نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۱۸۵ هزار میلیارد ریال کاهش دارد اما اکثر موارد حذف شده آن در احکام لایحه بودجه آمده است و در سرجمع ماده واحده بودجه درج نشده است.
جدول ۶٫ منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی در ردیفهای بودجه سال ۱۳۹۱ (میلیارد ریال)
ردیف | عنوان | قانون ۱۳۹۰ | عملکرد ۹ ماهه سال ۱۳۹۰ |
لایحه سال ۱۳۹۱ | میزان تغییر نسبت به قانون سال ۱۳۹۰ |
۳۱۰۵۰۱ | واگذاری شرکتهای دولتی | ۴۵,۰۰۰ | ۳۹,۱۷۶ | ۶۵,۰۰۰ | ۲۰,۰۰۰+ |
۳۱۰۵۰۶ | منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی برای رد دیون سازمانهای حمایتی و نهادهای عمومی غیردولتی (جمعی-خرجی) | ۱۰۰,۰۰۰ | – | ۰ | ۱۰۰,۰۰۰- |
۳۱۰۵۰۷ | منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی به سازمان تأمین اجتماعی بهمنظور افزایش حقوق بازنشستگی و مستمری بازنشستگان و مستمریبگیران | ۱۵,۰۰۰ | – | ۰ | ۱۵,۰۰۰- |
۳۱۰۵۰۸ | منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی به شرکتهای پیمانکاری خصوصی و تعاونی متناسب با صورت وضعیتهای تأیید شده | ۸۰,۰۰۰ | – | ۰ | ۸۰,۰۰۰- |
۳۱۰۵۱۰ | منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی برای برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و سایر امور حمایتی ، ایفای تعهدات و کمک به مناطق کمترتوسعهیافته غیربرخوردار | ۵۰,۰۰۰ | – | ۴۰,۰۰۰ | ۱۰,۰۰۰- |
۳۱۰۵۰۰ | کل منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی | ۲۹۰,۰۰۰ | ۳۹,۱۷۶ | ۱۰۵,۰۰۰ | ۱۸۵,۰۰۰- |
ثانیاً به جز چند مورد در اغلب موارد واژه «مستقیماً» یا «به طور مستقیم» به کار رفته است که احتمالاً به معنای عدم واریز منابع احتمالی به خزانه است.
ثالثاً به استثنای مبلغ ۱۰۵,۰۰۰ میلیارد ریال از منابع مزبور (۴۰ هزار میلیارد ریال موضوع برنامه فراگیر کمک به اشتغال و مسکن و ۶۵ هزار میلیارد ریال حصه (سهم) نقدی واگذاری شرکتهای دولتی) رقمی بابت واگذاریهای مزبور در سقف منابع و مصارف دولت لحاظ نشده است لذا از این حیث ارقام ماده واحده تصویر صحیحی از منابع و مصارف دولت را ارائه نمیکند.
در قسمتهای پیشبینی نشان داده شد که احکام ماده واحده لایحه بودجه در مواردی که رقم دارد در سال ۱۳۹۱ برای دولت مرکزی حداقل ۲۲۸ هزار میلیارد ریال ایجاد بدهی و تعهد میکند که اگر رقم ۲ هزار میلیارد ریال منابع حاصل از استفاده از تسهیلات خارجی مندرج در واگذاری داراییهای مالی را به آن اضافه کنیم، حداقل ۲۳۰ هزار میلیارد ریال بدهی و تعهد میشود. از این مبلغ ۱۱۰ هزار میلیارد ریال دارای ماهیت منابع و ۱۲۰ میلیارد ریال دیگر ماهیت مصارف دارد.
نمودار ۳٫ اجزای بدهیها و تعهدات دولت و شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱[۲]
استفاده از تسهیلات خارجی
۲ |
بدهیها و تعهدات قانونی دولت ناشی از احکام لایحه بودجه
۱۰۸ |
بدهیهای ناشی از کسری بودجه پنهان دولت درج در احکام لایحه بودجه
۱۲۰ |
بدهی شرکتهای دولتی در احکام لایحه بودجه
۷۷۳ |
بدهی شرکتهای دولتی در بودجه شرکتهای دولتی (پیوست ۳)
۶۱۰ |
مجموع بدهیهای دولت (با ماهیت منابع)
۱۱۰ |
مجموع بدهیهای شرکتهای دولتی
۱۳۸۳ |
مجموع بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی
۱۴۹۳ |
نسبت بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی در لایحه بودجه به منابع پیشبینی شده حاصل از نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱
۲۲۰ درصد (۲/۲ برابر منابع حاصل از نفت در لایحه) |
(ارقام به: هزار میلیارد ریال)
افزودن بدهیهای شرکتهای دولتی (نمودار ۳) به بدهیهای دولت، بدهی ۱۴۹۳ هزار میلیارد ریالی را به دست میدهد. این میزان بدهی در حدود ۲۲۰ درصد منابع پیشبینی شده حاصل از نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ است.
جدول ۷٫ الزامها و تکالیف لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ برای نظام بانکی(میلیارد ریال)
بند | شرح | مبلغ | توضیحات |
جز «ز» بند «۱-۱» | الزام بانک مرکزی به پرداخت تسهیلات به شرکتهای تابعه وزارت نفت از محل منابع داخلی | ۰۰۰,۱۱۵ | ۱۰ میلیارد دلار با فرض نرخ تبدیل هر دلار معادل ۵۰۰,۱۱ ریال |
«۱-۳» | الزام بانکها به پذیرش قراردادهای صنایع بالادستی نفت به عنوان تضمین بازپرداخت و قبول سایر طرحها و صنایع پاییندستی مربوط به نفت و گاز و پالایش و پتروشیمی به عنوان وثیقه | ـــــ | |
«۱-۴» | الزام بانکها به پرداخت تسهیلات به شرکتهای گاز استانی | ۰۰۰,۳۰ | تسهیلات تکلیفی |
«۵-۳» | الزام بانکها به پذیرش اسناد مربوط به اراضی کشاورزان و اسناد عادی اراضی محل اجرای طرحهای کشاورزی و صنایع وابسته به آن و اسناد منازل روستایی به عنوان وثیقه وامهای بخش کشاورزی و وامهای پرداختی به روستاییان | ـــــ | |
«۷-۲» | اجازه به بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری برای تقسیط مجدد تا ۵ سال اصل و سود تسهیلات سررسیده شده و معوقه پرداختی در کلیه امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بخشیدن جریمههای ناشی از دیرکرد | ـــــ | |
«۷-۴» | تغییر نام بانک قرضالحسنه مهر ایران به بانک قرضالحسنه مهر امام رضا (ع) | ـــــ | |
«۸-۳» | پرداخت تسهیلات به شهرداری اصفهان | ۰۰۰,۱ | |
«۸-۳» | پرداخت تسهیلات به سازمان تعاون روستایی | ۳۰۰ | |
«۹-۳» | الزام بانکها به پرداخت تسهیلات به کارخانجات آرد و بخش خصوصی برای خرید گندم | ۰۰۰,۴۰ | تسهیلات تکلیفی |
«۱۴-۴» | الزام بانکها به پرداخت تسهیلات خرید یا ساخت مسکن به یک صد هزار نفر از جانبازان، ایثارگران و خانواده شهدا | رقم مشخص نیست | تسهیلات تکلیفی |
«۱۵-۸» | اختصاص بخشی از وجوه قرضالحسنه بانکها برای پرداخت تسهیلات به زندانیان دیه و امثال آن | ۵۰۰ | تسهیلات تکلیفی |
«۱۵-۹» | الزام بانکها به پرداخت تسهیلات جهت اشتغال مددجویان سازمان زندانها از محل پساندازهای قرضالحسنه | ۲۰۰,۶ | تسهیلات تکلیفی |
احکام موجود در قانون برنامه پنجم به سه دسته قابل طبقهبندی هستند:
۱۴۲ حکم از قانون برنامه پنجم توسعه، شامل یکسری وظایف و تکالیف برای دولت و دستگاههای اجرایی است که قابلیت اجرایی آن وابسته به تأمین اعتبار در بودجههای سنواتی است. بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ نشان میدهد که تنها ۱۸ حکم از ۱۴۲ حکم موجود، در سال مالی ۱۳۹۱ پیشبینی تأمین اعتبار شده است.
از سوی دیگر در برنامه پنجم توسعه ۵۲ هدف کمّی بخشی با دوره زمانی مشخص مربوط به حوزههای مختلف وظایف دولت است. تحقق غالب این اهداف، نیاز به تأمین اعتبار در بودجههای سالیانه دارد و وجود شرط زمانی تحقق این اهداف، مستلزم این است که در سال مالی ۱۳۹۱ به عنوان دومین سال اجرای برنامه، تمهیدات و زمینههای تحقق اهداف یاد شده مد نظر قرار گیرد. با این حال بر اساس جدول ۵ لایحه دیده میشود که تنها دو هدف از اهداف فوق در لایحه بودجه ۱۳۹۱، پیشبینی تأمین اعتبار شده است.
در قانون برنامه پنجم توسعه، ۶ هدف کمّی فرابخشی نیز دیده میشود، اما از آنجایی که جدول کمّی ساختیافتهای در برنامه پنجم وجود ندارد و تصویری از روند متغیرهای مذکور در طول سالهای اجرای برنامه پنجم دیده نمیشود، ردیابی میزان تحقق این اهداف در بودجههای سنواتی بسیار دشوار خواهد بود و در این خصوص به سختی میتوان اظهارنظر کرد. در مجموع پیوند و سازگاری پررنگی میان برنامه پنجم و لایحه بودجه ۱۳۹۱ (دومین سال اجرای برنامه) دیده نمیشود. به طوری که با احتساب تمام احکام طبقهبندی شده (یعنی در مجموع ۲۱۶ حکم) برنامه پنجم که باید در لایحه بودجه ۱۳۹۱ لحاظ میشدند، تنها ۲۲ حکم آن در لایحه بودجه ۱۳۹۱ مورد توجه بوده است.
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور، مجموع اعتبارات فصل رفاه و تأمین اجتماعی بیش از ۳۰۵ هزار میلیارد ریال است که حدود ۳۱ درصد از کل اعتبارات هزینهای بودجه را بهخود اختصاص داده است. این اعتبارات نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۰ حدود ۲۴ درصد رشد دارد. از کل اعتبارات این فصل، حدود ۶۲ درصد به بیمههای اجتماعی و امور بازنشستگان، نزدیک به ۱۰ درصد به بیمههای درمانی، بیش از ۱۴ درصد به امور ایثارگران، حدود ۱۳ درصد به امور حمایتی و توانمندسازی و حدود ۱ درصد به سایر برنامهها اختصاص یافته است.
مهمترین نقاط قوت این لایحه همسویی با احکام برنامه پنجم توسعه، رشد حدود ۲۵ درصدی در اعتبارات بیمههای اجتماعی، رشد بالای ۲۰ درصدی در اعتبارات حمایتی و توانمندسازی و امور ایثارگران، ایجاد ردیفهای جدید و شفافیت بیشتر در برخی برنامهها نسبت به سال گذشته است. ازجمله نقاط ضعف آن نیز میتوان به عدم پیشبینی اعتبار بابت اجرای بندهای «و» و «ز» ماده (۸۰) قانون برنامه پنجم و همچنین وجود ابهامها و ایرادهایی در برخی بندهای ماده واحده اشاره کرد.
منابع و مآخذ:
[۱]. البته در ماده (۷) علاوهبر پرداخت نقدی، دولت اجازه داشته است تا منابع حاصل از اجرای قانون را صرف اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی شامل گسترش و تأمین بیمههای اجتماعی، خدمات درمانی، تأمین و ارتقای سلامت جامعه، پوشش دارویی و درمانی بیماری های خاص و صعبالعلاج، کمک به تأمین هزینه مسکن، مقاومسازی مسکن و اشتغال و توانمندسازی و اجرای برنامههای حمایت اجتماعی نیز نماید. اما در عمل دولت ترجیح داده است که تقریباً کل منابع را صرف پرداخت نقدی یارانهها کند.
[۲]. شایان ذکر است بهدلیل فقدان رقم مشخص برای بسیاری از احکام لایحه بودجه ارقام فوق حداقل میزان بدهیها و تعهدات است.